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劃分配電區域,一定要與電網企業協商一致嗎?
發布者:lzx | 來源:電力法律觀察 | 0評論 | 363查看 | 2019-06-06 09:32:40    

配電區域劃分,已成為困擾增量配電試點項目發展的難題。


不止一個增量配電試點的項目業主向筆者反映,政府部門非要項目業主與電網企業協商簽訂區域劃分協議,否則就不出具區域劃分意見。沒有區域劃分意見,項目業主也就無法申辦電力業務許可證(供電類)。


那么,劃分配電區域,是否一定要與電網企業協商一致,并簽訂區域劃分協議呢?如果無法達成一致,是否就不能領取電力業務許可證呢?


其實,這個問題的答案是明確的,筆者覺得有關規定已經說得非常清楚了。


一、電力業務許可證的領取,并不以雙方就配電區域劃分達成一致為必要條件。


根據《國家能源局關于對擁有配電網運營權的售電公司頒發管理電力業務許可證(供電類)有關事項的通知》(國能資質﹝2016﹞353號),“擁有配電網運營權的售電公司申請電力業務許可證(供電類)的,應當具備下列條件:…5.具有配電區域的劃分協議書或意見”;并規定,“擁有配電網運營權的售電公司在提交電力業務許可申請前,應當取得配電區域的劃分協議書或意見”。


文件的規定是非常清楚的:申領許可證時,需要提交的配電區域劃分材料,可以是“配電區域的劃分協議書”,也可以是“配電區域劃分意見”,兩者具備其一即可,并未要求必須提供“劃分協議書”。


同時,國家發展改革委、國家能源局頒布的《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》則對配電區域的劃分協議書和配電區域劃分意見的使用做出了具體安排。根據該《辦法》第十三條,“增量配電業務項目業主按照有關規定申領電力業務許可證(供電類)時,國家能源局派出監管機構主要依據地方相關主管部門出具的配電區域劃分意見,在電力業務許可證(供電類)中載明配電區域。已滿足其他許可條件,但未取得配電區域劃分意見的,國家能源局派出監管機構參考企業間自主達成的配電區域劃分協議等材料,在電力業務許可證(供電類)中載明配電區域。”


筆者認為上述規定澄清了以下關鍵問題:


一是“配電區域劃分協議”和“配電區域劃分意見”不是一回事,不能混為一談。配電區域劃分協議,是項目業主和電網企業雙方通過協商,就配電區域劃分問題達成的協議,是雙方合意的體現。配電區域劃分意見,是政府部門依據職權對配電區域進行劃分的結果,是行政權力的體現,具有強制性,不以任一方的同意為必要條件。換言之,一個是民事法律關系的體現,一個是行政法律關系的體現,筆者覺得這一區別是非常關鍵的。


二是配電區域劃分協議和配電區域劃分意見的重要程度是不一樣的,在采信時是有先后順序的。根據“國家能源局派出監管機構主要依據地方相關主管部門出具的配電區域劃分意見,在電力業務許可證(供電類)中載明配電區域。已滿足其他許可條件,但未取得配電區域劃分意見的,國家能源局派出監管機構參考企業間自主達成的配電區域劃分協議等材料,在電力業務許可證(供電類)中載明配電區域”的規定,發證時主要采用“配電區域劃分意見”,只有在“未取得配電區域劃分意見”的情況下,才“參考”“配電區域劃分協議”。也就是說,政府出具的配電區域劃分意見要優先于雙方簽訂的配電區域劃分協議。筆者覺得這一點是正確的:配電區域劃分是政府的行政權力,具有行政裁決的性質,不能任由雙方協商處置。


二、出具配電區域劃分意見是政府主管部門的法定職責。


地方相關主管部門是配電區域劃分的責任主體,應當按照有關規定做出行政決定、出具配電區域劃分意見。這一結論的依據,是國家發展改革委、國家能源局《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》。根據該《辦法》第四條,“地方政府確認的主管部門(以下簡稱地方相關主管部門)負責配電區域的劃分”;第十條“地方相關主管部門應當在配電網規劃、項目論證、項目業主確定、項目核準(備案)等環節明確具有清晰地理邊界的配電區域,出具配電區域劃分意見,并抄送國家能源局派出監管機構”。


可見,對配電區域進行劃分并出具配電區域劃分意見,是地方主管部門必須履行的法定職責。如果進一步解釋“職責”的話,那么,既是法定權力,也是不容推卸的法定義務。


如果主管部門不履行或推諉塞責、怠于履行,則必將受到黨紀國法的追究。


三、政府主管部門不能將雙方達成協議作為出具配電區域劃分意見的前置條件。


如前所述,劃分配電區域并出具配電區域劃分意見,是政府主管部門應當履行的法定職責,不能為職責的履行設置“玻璃門”作為前置條件。就區域劃分而言,筆者認為,雙方可以協商,但主管部門不能強令雙方必須達成一致,也不能通過拖延等方式逼迫雙方達成一致。主管部門是負責裁決雙方爭議的,不能不負責任地要求雙方自行解決矛盾,而自身只負責對結果進行確認。


這個道理,筆者覺得再好懂不過了:政府主管部門在這里實際上扮演了法院的角色。如果原、被告雙方有無法解決的爭議把官司打到法院,我們很難想象,法院只是一味要求雙方協商,等協商一致之后再根據協商結果做出判決——那還要法院做什么呢?而且關鍵的是,在雙方實力存在巨大差距的情況下,“協商”的結果只能是弱者吃虧,無法達到公平的結果。


事實上,不少小伙伴告訴筆者,增量配電網的項目業主與電網企業“協商”的結果也往往如此,以項目業主不斷讓步、讓步、再讓步而達成所謂一致。表現在最終結果上,則要么是被迫滿足電網企業的參股甚至控股的要求;要么被迫“以土地換和平”——以縮減試點區域面積換取電網企業的同意;有的則更甚,被迫既出讓股權又縮減試點面積。


國內的多個試點,包括一些廣受關注的知名項目均不同程度地存在這種情況。


那么這些問題如何解決呢?


筆者的建議是:


一是政府主管部門應該切實履職盡責,不能一味當和事佬、讓雙方自己解決難題;


二是上級部門應進一步加強督導、約談、通報、追責的力度,讓敷衍塞責者接受黨紀國法的處罰;


三是項目業主及各參與方應積極向上級部門反映改革中遇到的問題,比如中央巡視組、國務院都設置了非常暢通的反映渠道,大家足不出戶就能將問題直接反映到中央。對于改革中遇到的難題,相信中央是一定會解決的。


電改非易事,且行且觀察。

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