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以電源接入為例:增量配電改革政策是否有失公平?
發布者:wwh | 來源:電力法律觀察 | 0評論 | 714查看 | 2019-06-03 14:18:39    

沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利。


核心意思是說:權利和義務是統一的,不能只享有權利而不承擔義務,也不能只承擔義務而不享有權利。


這,就是法律的基本理念,謂之“公平”。


同樣的,公平理念同樣適用于政策制定。


那么,增量配電業務改革的政策,對于增量配電網及其投資者而言,公平嗎?


筆者嘗試著做了一點思考,并以電源接入為例提出一點非常不成熟的偏見,供各位小伙伴批評。關于直接接入電源問題,見《直接接入電源,是增量配電網的基本權利和義務I增量配電實務探討之一》


一、從不對稱管制的角度看,當前的政策可能有失公平


公平是相對的,而不是絕對的,體現為對弱者的扶持,對強者的抑制。


恃強凌弱,是最不得人心的,因其觸犯了人們心目中的公平精神。在筆者看來,“路見不平一聲吼”之所以為人稱道,就是因其順應了人們內心深處對于不公平的譴責、對于公平的追求。


想來,由此誕生的“不對稱管制”“不對稱競爭”等法律制度則順應了人們內心深處對于公平的追求。對強者進行抑制,對弱者進行扶持,使兩者處于“相對公平”而非“絕對公平”的環境中進行競爭,幫助弱者盡快成長為具有競爭力的主體,這就是不對稱管制的核心要義。同時,各國電力體制改革的經驗,以及我國電信改革的經驗也表明,在市場建立之初,對新進入市場的弱者進行保護、給予扶持,對原有的居于市場支配地位的強大主體進行限制,令雙方“不對稱競爭”是合理而且必要的。


比如聯通公司剛成立的時候,政府就規定聯通公司的價格比中國移動的價格低;在發放3G牌照的時候,給相對較弱的聯通公司、中國電信發放的分別是成熟的經過市場檢驗的WCDMA牌照和CDMA2000牌照,而給實力最強的中國移動則發放了成熟度相對較差的TD-SCDMA牌照。事實證明,這種不對稱管制在市場主體培育方面發揮了巨大作用,也是我們能夠享受到不斷降低的各種電信優惠的前提條件。


同樣,在配電業務放開之初,實行不對稱管制,對新進入的配電企業進行扶持、對原有的居于市場支配地位的電網企業進行一定程度的限制,是培育新興配電主體的必然選擇,也是配電改革政策所應遵循的基本原則。否則,一旦讓小白兔、小松鼠與獅子、老虎在絕對公平、不受保護的條件下競爭,其結果可想而知。


問題是,在現有配電業務政策當中,不對稱管制有措施嗎?得到執行了嗎?


很遺憾,記者不得不說,對電網企業進行不對稱管制措施僅有那么非常可憐的一點點,而且執行效果堪憂。比如曾經在發改委的會議紀要中提出電網企業參與的項目不得超過50%,在文件中提出“不建議電網企業控股”等,并要求電網企業支持規劃制定、資產處置、區域劃分、公網接入等,但執行情況卻非常不樂觀,目前的大多數試點進展緩慢甚至陷于停頓就是明證。實際上,這與不對稱管制措施的不堅決、不徹底、不明確、等級低、力度差有很大關系。


與對居于市場支配地位的電網企業進行限制同樣重要的,是對增量配電網支持的措施。當然,這里的支持措施,特指增量配電網企業能夠享有、其他主體包括電網企業不能享有的特定政策、特定措施,絕非一般性、普適性措施。但翻遍現有文件,筆者跟很多小伙伴一樣感到失望:


除了一些籠而統之、缺乏可操作性的“支持”之外,基本上沒有什么具體措施……


缺乏不對稱管制措施、缺乏相對公平的改革環境不能不說是一種遺憾,是增量配電業務改革推進緩慢的重要原因之一。


二、以電源接入為例,當前的政策可能有失公平


根據當前已經明確的政策,在直接接入電源的問題上,針對不同類型的電源規定了不同的政策,其中,可再生能源、分布式電源被認為可以直接接入,但對于常規火電機組則認為不能接入。


筆者思考的問題是,這種理解正確嗎?如果禁止常規機組接入增量配網,公平嗎?


(一)從現行政策看,并未明確禁止常規機組接入增量配電網


可再生能源。在綠色發展的背景下,可再生能源的發展受到國家政策的大力鼓勵。可再生能源直接接入增量配電網已經明確,不存在政策障礙。


分布式電源。國家發展改革委、國家能源局《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號)已經明確,“允許符合政策且納入規劃的分布式電源以適當電壓等級就近接入增量配電網”,因此,筆者覺得,分布式電源接入增量配電網的政策已經有了,接下來可能要看具體執行了。


常規火電機組。這是爭議最大的問題。有人以國家發展改革委、國家能源局《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號)等為依據提出反對。該《通知》規定:試點項目內不得以常規機組“拉專線”的方式向用戶直接供電,不得依托常規機組組建局域網、微電網,不得依托自備電廠建設增量配電網,禁止以任何方式將公用電廠轉為自備電廠。


但分析該《通知》所列幾種情形后筆者發現,常規火電機組作為電源接入增量配電網的情形并不在禁止之列。《通知》禁止的情形包括:


一是“試點項目內不得以常規機組‘拉專線’的方式向用戶直接供電”。該種情形,指在增量配電網內,常規火電機組不通過增量配電網絡而是直接建設專線向用戶供電的情況。而常規機組接入增量配電網,是指常規機組向增量配電網供電,再通過增量配電網的配電網絡向用戶供電的情形。這與“拉專線”顯然有本質的區別。


二是“不得依托常規機組建局域網、微電網”。該種情形,是指依托常規機組建設孤網、建設不與公共電網相連的局域網、微電網,作為與公共電網相連的增量配電網則應該不在此列。


三是“不得依托自備電廠建設增量配電網”。這個問題顯然是針對自發自用的自備電廠的,但增量配電網是與省級電網地位平等的公共電網,向公共電網供電的電廠顯然不是自備電廠,而是公用電廠。因此,即使是原來的“自備電廠”,在經過規定程序轉為公用電廠后,也可以直接接入增量配電網。


四是“禁止以任何方式將公用電廠轉為自備電廠”。如前所述,向增量配電網供電的電廠依然屬于公用電廠,不因接入增量配電網而改變身份,顯然不屬于本條所禁止的情形。


因此,筆者認為,從上面的一系列文件看,并未明確禁止常規機組接入增量配電網。


(二)從公平角度看,禁止常規機組接入增量配電網或許有失公平


增量配電網是公共電網,承擔了公共電網的責任,如電網的建設運營、承擔普遍供電義務、承擔保底供電義務、可再生能源消納、代付補貼、承擔交叉補貼等等全部責任。這些責任,與大電網相比,主要是地域范圍大小的差別,本質上區別并不大。


就以投資成本高、用電量少的地方比如偏遠貧困山區、邊海防哨所等增量配電投資者可能不愿投資的地方為例,這些地方大電網確實承擔了普遍供電義務,但另一方面,有小伙伴告訴筆者,這種投入也是有回報的:國家資本金注入、政府性基金扶持、專項貸款政策支持、交叉補貼、輸配電價回收,等等,都是對這種普遍供電義務投入的彌補;更重要的是,國家是大電網的出資人、盈虧后果的最終承擔者,不會真正造成電網企業的損失。而社會資本投資的增量配電網,實際上也在承擔經營區域內的保底供電義務,同時,更是由社會資本承擔最終盈虧責任,一旦損失,虧的是社會資本的真金白銀。


當然,大電網承擔了最終兜底服務、更大范圍內的安全責任等,這也是事實。但僅就一般責任而言,增量配電網與大電網承擔的責任并無本質區別。


那么,問題來了:


既然增量配電網與大電網一樣承擔了公共電網的責任,那么,禁止增量配電網像大電網一樣接入電源,尤其是禁止其接入價格低、穩定性高的常規火電機組,只允許接入可靠性較低的可再生能源、成本較高的分布式電源,是否有失公平呢?


或者,從公平的角度講,如果禁止接入常規火電機組,那么,是否應該相應減輕增量配電網所承擔的責任呢?比如,可否免除代付可再生能源補貼等責任呢?可否在容量電費的問題上給予減免呢?


綜上所述,筆者覺得,從權利義務相統一的角度來看,目前的增量配電業務改革政策或許真的有失公平:一方面缺乏必要的不對稱管制措施,導致增量配電網缺少呵護;另一方面,增量配電網承擔了公共電網的義務,但應該享有的電源接入權利卻并未得到落實。


這,或許就是增量配電業務改革推進艱難的重要原因之一。


電改非易事,且行且觀察。

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